广东:土地确权是农民定心丸农村稳压器


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来源:

农民日报

发布时间:

2016-12-05

  2016年,伴随被纳入全国农村土地确权工作整省推进试点,广东土地确权进入了全面攻坚阶段。截至2016年5月底,全省已有104个县(市、区)1003个乡镇启动了土地确权工作,共计完成实测面积524万亩,颁发承包经营权证书20.4万份。
  农村土地确权“啃”的是改革硬骨头,“考”的是发展大智慧。两年多来,广东确权工作从审慎推进到星火燎原,从试点先行到齐头并进,一条基本经验便是,始终将坚持创新方式调处纠纷消化问题存量,始终坚持因地制宜推动确权严控问题增量,严格把握政策界限,全面落实法治要求,积极激发基层活力,充分尊重群众意愿,最大程度减少土地确权给农业生产关系和农村社会关系稳定带来的影响。截至2015年5月底,全省成功化解历史遗留的涉地存量纠纷2313件,没有产生新的矛盾纠纷或引起群体性上访信访事件。在广东,土地确权在为广大农民吃上“定心丸”的同时,也为农村社会安上了“稳压器”。

 

  消化问题存量:
  创新方式调处纠纷


  农村土地确权工作政策性强,牵涉面广,任何工作偏差都有可能影响社会和谐大局,因此,及时处理和化解在农村土地确权过程中出现的矛盾纠纷,事关确权工作的顺利推进,更关乎农村的和谐稳定。在具体实践中,广东各地将化解历史遗留问题、解决涉地矛盾纠纷摆在重要位置,充分利用确权登记颁证机会,认真梳理排查,充分依靠民主,推动依法治地、治村,将纠纷解决在当地,把矛盾化解在基层。


  阳江市阳东区:
  调解为主分级解决


  为了妥善解决土地确权过程中遇到的各类纠纷矛盾,阳江市阳东区于2013年5月组建了由区农村土地承包仲裁委员会、乡镇农村土地纠纷调解委员会、村土地承包纠纷调解小组组成的三级土地纠纷仲裁调解体系。
  阳东区对确权中的土地纠纷坚持调解为主、仲裁为辅的原则,始终把“调解”贯穿于解决纠纷的全过程,并将工作重点放在镇村两级,利用镇村调解委劝解双方当事人,尽量争取通过调解、协商解决纠纷,避免矛盾恶化。在镇无法调解的情况下,由镇调解委出具调解意见书将案件转区仲裁委。其中,纠纷涉及农户3户以内的,由村调解处理,调解不成的,由镇处理;凡纠纷涉及农户3户以上或涉及村组集体的,由镇调解处理,调解不成的,由区仲裁委仲裁。
  对涉及面广、影响大的典型纠纷案件,阳东区实行立案仲裁、“判例”式化解纠纷的办法,引导相关纠纷参照“判例”进行化解。例如塘坪镇朋江村存在50多件土地转让纠纷案件,涉及面积500多亩、农户100多户,原因是原承包户将土地转包给现经营人时只要求交农业税,不收其他租金,并长期转让,现在农业税取消了,原承包户想收回承包地,因此产生了纠纷,影响了确权工作的进度,滋生了不稳定因素。区仲裁委经过调查分析,筛选出双方分歧较大的两个案例进行立案仲裁。经过仲裁,确认土地承包权归原承包人,土地经营权归现经营人,明确了经营期限,解决了双方纠纷,并以此为例,引导其他土地流转纠纷通过调解处理。


  仁化县:
  律师驻村化解纠纷


  仁化县在处理确权纠纷方面,充分利用驻村律师这一现有的司法资源,从韶关市知名律师事务所聘请22名律师组成“法律顾问团”。每名律师负责联系5-6个村(社区),并签订法律服务合同,负责为村民提供法律咨询服务,参与各类矛盾纠纷调解,切实维护了群众的合法权益。每个村(居)还制作法律服务公示牌,将驻村律师的相关信息予以公开,方便群众寻求法律帮助。
  仁化县的驻村律师在土地确权的过程中发挥了三大作用:
  一是为村(居)民提供免费法律咨询。驻村律师保证一定的驻村服务时间,就村(居)民有关法律问题提供咨询服务。随着土地确权工作的推进,有关土地承包经营权的争议多了起来,越来越多的村民打电话咨询律师了解相关法律法规。
  二是参与村民土地矛盾纠纷的解决。驻村律师作为中立第三方参与纠纷调解工作,从法律角度发表专业意见,使疑难度高、涉法性强的矛盾纠纷得到有效化解。
  三是协助规范土地合同的管理。律师是以专业知识和专业技能向社会提供法律服务的专业人员,他们具有扎实的法律知识、丰富的办案经验,有较高的调解能力和调解水平。现在一些村不但邀请驻村律师共同审查集体经济合同,还请他们审查本村的土地承包合同,从中分析潜在的法律风险,提出改进建议。


  控制问题增量:
  因地制宜循序渐进


  珠三角部分地区由于经济和社会梯度发展,较早进行了农村股份合作制改革。在这次确权工作中,本着尊重历史、尊重民意的原则,这部分地区不再重新分田确“四至”到户,而是以农村股份制改革为基础,探索“确份”“确股”和“确地”相互结合的有效实现方式,维护当前行之有效、统分结合、符合绝大多数农民利益的土地经营制度,并以此为契机,进一步完善农村股份制改革,最大程度减轻确权对农村集体经济股份制可能带来的冲击。


  中山市:
  可以确地也可确股


  2006年,中山市相当一部分地方就已经完成了农村股份制改革,实行以集体土地和资产入股、同股同权、按股分红的利益分配制度。基于此,在土地确权工作中,中山市明确了“确地是基础,确股是方向,两者相结合”的工作思路,提出了围绕股份制,按集体经济组织成员(股东)所持股份比例“确股确地”到户的确权方式。
  具体而言,便是以农村股份制改革时固化的股东作为确权对象,以农村集体经济组织为单位,查清组织内全部承包地块的面积和空间位置,形成统一的宗地图,按组织内部股权份额量化计算每股对应的承包土地面积,各户按照家庭内部所持股权总额确定对应的土地承包面积,以户为单位颁发承包经营权证书。
  同时,结合各镇区土地集体统筹经营和农村股份制改革程度不一的情况,中山市明确:既可以确地到户,也可以确权确股,个别确权工作难度较大的镇村,可由村民表决具体的确权方式,避免由于僵化地限定确权模式而引发农村社会不稳定。
  在推进确权过程中,中山按照先行试点、先易后难的原则,在三角镇和西区各选取一个村一个经济社作为试点,对确权过程中每一个关键环节和步骤内容进行探索,形成统一规范,再向本村的其他经济社渐次推广,继而再扩大到全镇。试点地区一般是农村股份制改革较为扎实、土地承包纠纷较少、基层组织凝聚力较强的村,在积累经验和熟悉业务后,再集中力量攻克难度较大的村。


  佛山市南海区:
  确股到户户内共享


  佛山市南海区实行农村土地股份合作制已经有20多年的历史。在总结股权管理模式的基础上,确权工作中,该区提炼形成了“确权确股不确地”的模式,引导农村集体经济组织开展“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权确权改革,明确以户为单位进行股权登记和股份分红,以户代表作为股权登记主体。同时,提倡户内股权均等化,避免出现矛盾。
  为顺利推进全区农村集体经济组织股权确权到户工作,南海区采取了“试点先行、典型示范”的工作思路,在全区范围内有针对性地选取了夏北、平东、五星、沙涌等几个领导班子统筹能力强、股份分红多、确权到户需求大、股权已固化到人的村(社区)作为股权确权到户试点单位。区相关部门集中力量对试点单位进行全程指导帮助,及时解决工作中遇到的问题,坚持边试点边提高,及时把试点中形成的好做法总结好、提炼好,把试点工作中碰到的新问题梳理好、分析透,为全区农村集体经济组织股权确权全面铺开提供样板、积累经验。
  经过一年多的努力,目前,南海区已有151个村(社区)、158个经联社、1484个经济社完成股份制章程民主表决,特别是允许户口回迁人员等历史遗留问题人群出资购股,让曾经的老大难问题迎刃而解。